O ‘sistema’ Tribunal de Contas

As menções aos Tribunais de Contas nas discussões jurídico-políticas frequentemente incluem a expressão “sistema”. Essa referência simplifica a comunicação ao presumir que todos os Tribunais de Contas operam sob um mesmo conjunto jurídico-normativo, buscando fins semelhantes em suas respectivas competências. Este texto visa reconstituir alguns caminhos recentes dos Tribunais de Contas e incentivar a reflexão sobre a importância de uma abordagem sistemática.

Buscando manter a objetividade e o caráter opinativo desta coluna, recorro à memória sobre a teoria dos sistemas de Luhmann: o Direito é um sistema social autônomo, que produz e reproduz seus próprios elementos – é autorreferencial e fechado operacionalmente, mas aberto cognitivamente, processando informações externas segundo suas regras. Essa noção é um ponto de partida para reconhecer a existência de subsistemas dentro do sistema jurídico.

A posição dos Tribunais de Contas na estrutura jurídico-política brasileira já foi amplamente debatida, dada sua autonomia que os impede de se encaixarem nas rígidas linhas da tripartição de poderes. Apesar da nomenclatura “tribunal” e da relação organizacional dos membros com o Judiciário (conforme o artigo 73 da Constituição), a comparação com o Ministério Público revela-se interessante. Assim como o Ministério Público, os Tribunais de Contas não se configuram como um poder específico e têm a capacidade de interagir com o ambiente político-social de acordo com suas lógicas internas.

O Ministério Público, uma instituição essencial à função jurisdicional do Estado, possui princípios constitucionais como unidade, indivisibilidade e independência funcional. A unidade, nesse contexto, não é sinônimo de centralização hierárquica, mas sim de pertencimento a uma mesma identidade jurídico-institucional. Os diversos ramos do Ministério Público compartilham funções e operam sob princípios comuns, com seus agentes submetidos ao mesmo estatuto jurídico funcional.

Em relação ao tema central, o Ministério Público se configura como um sistema federativo complexo, formado por diversos elementos (como o MPF, MPT, MPDFT e MPEs), coordenado pelo Conselho Nacional do Ministério Público. Não há subordinação entre os Ministérios Públicos da União e estaduais, mas sim uma coordenação nacional em suas atuações administrativas e financeiras.

Os Tribunais de Contas, por sua vez, estão localizados na seção dedicada à fiscalização contábil, financeira e orçamentária da Constituição, com um desenho jurídico-normativo específico que abrange o TCU e seus membros, estendendo-se aos Tribunais de Contas estaduais e municipais. A autonomia dos Tribunais de Contas é marcada por um forte sentido de autoadministração, resultante da aplicação do artigo 96, conforme o artigo 73.

Não existe hierarquia entre o TCU e os demais Tribunais de Contas, assim como não há entre os entes federativos. O TCU não exerce uma função superior na esfera administrativa e suas decisões não se impõem aos outros tribunais, exceto no que se refere à fiscalização de recursos federais. Ao contrário do Ministério Público, não há referência expressa à unidade ou indivisibilidade, nem uma instituição nacional de coordenação e controle.

Diante dessa perspectiva, cada Tribunal de Contas é visto como uma organização autônoma dentro do sistema político-administrativo, sem serem considerados partes de um único sistema. Essa ausência de identidade institucional é devido à falta de um órgão nacional que coordene suas atividades, além da preservação da autonomia.

Tramitam no Congresso propostas de emenda constitucional que visam criar um Conselho Nacional dos Tribunais de Contas, semelhante ao CNMP. Entretanto, essas propostas ainda não conseguiram espaço na agenda legislativa. Na ausência desse conselho, a busca por uma organização sistemática tem sido liderada por associações, especialmente pela Atricon.

A Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil é voltada para congregar interesses dos membros dos tribunais, mas também tem atuado na integração e aprimoramento das atividades de controle externo. O Programa Qualidade Agilidade dos Tribunais de Contas (QATC), por exemplo, visa uniformizar e integrar os métodos de controle, respeitando as características de cada instituição.

O QATC é formado por três projetos: Resoluções-Diretrizes, Marco da Medição de Desempenho dos Tribunais de Contas (MMD-TC) e Boas Práticas dos Tribunais de Contas. A busca por eficácia nas ações de controle é realizada por meio de Notas Recomendatórias direcionadas aos tribunais.

Embora a ausência de um órgão nacional de integração limite o caráter coercitivo das ações, a Atricon tem se esforçado para oferecer diretrizes e parâmetros de atuação, promovendo a autovinculação dos tribunais. Cada tribunal opta, de forma voluntária, seguir as orientações propostas pela associação.

Ainda há um longo caminho até que os Tribunais de Contas sejam considerados, de maneira robusta, um sistema institucional nacional. A criação de uma lei nacional de processo de contas representaria um passo importante para consolidar uma identidade procedimental comum. A eventual criação de um órgão nacional de integração, respeitando a autonomia federativa, poderia fortalecer padrões de uniformidade e coerência.

Em um Estado democrático de Direito, a previsibilidade e a uniformidade nas decisões ampliam a segurança jurídica e legitimam o controle. A sistematicidade é um instrumento para assegurar a integridade e confiabilidade no controle da administração pública. As recentes reformas e a atuação integradora das entidades representativas sinalizam um movimento importante nessa direção, embora a consolidação plena de um sistema institucional dependa de amadurecimento normativo e político.

Fabrício Motta é conselheiro do TCM-GO e professor da Universidade Federal de Goiás (UFG).