Novos contornos da jurisdição: combate à burla do teto remuneratório, tutela inibitória e processo estrutural

O paradoxo entre moralidade e limites da jurisdição

A recente decisão do ministro Flávio Dino, do Supremo Tribunal Federal, referente à Medida Cautelar nos Embargos de Declaração na Reclamação 88.319/SP, instiga a comunidade jurídica a refletir profundamente. O combate à burla do teto remuneratório (artigo 37, XI, da CF) é uma questão republicana indiscutível, fundamentada no princípio da moralidade administrativa. Contudo, a abordagem adotada pelo tribunal levanta questões significativas sobre os limites do controle de constitucionalidade.

Estamos diante de uma nova fase da jurisdição constitucional ou de uma expansão atípica do controle jurisdicional? O teto remuneratório do funcionalismo é uma norma frequentemente desafiada na administração pública brasileira. A criatividade na criação de “penduricalhos” se tornou uma patologia federativa. No entanto, a técnica processual utilizada para tratar essa questão merece uma análise cuidadosa.

A delimitação processual: a reclamação como instrumento de tutela metaindividual

Para entender a magnitude da decisão, é essencial sua correta delimitação processual. Esta não é uma decisão típica de controle abstrato (como ADI ou ADPF), mas uma reclamação constitucional, um instrumento destinado a preservar a competência do tribunal e a garantir a autoridade de suas decisões (artigo 988 do CPC).

O relator fundamentou a ampliação dos efeitos da medida na constatação de uma “violação massiva à Constituição e aos precedentes vinculantes do STF”. Argumentou que seria paradoxal reconhecer o efeito vinculante de uma orientação da corte e, ao mesmo tempo, exigir o julgamento caso a caso diante de violações sistemáticas, o que comprometeria a razoável duração do processo. Com base no artigo 992 do CPC, a reclamação adquiriu uma vocação metaindividual, projetando efeitos além das partes originais.

O dogma clássico, a doutrina e o Direito Comparado

No modelo institucional clássico, o constituinte originário estabeleceu regras claras de competência, reservando o controle preventivo de constitucionalidade às instâncias políticas, como as Comissões de Constituição e Justiça e o veto do Executivo.

Ao observar o Direito Comparado, nota-se que o Brasil não adotou o modelo francês do Conseil Constitutionnel, que exerce um controle preventivo e político antes da promulgação da lei. O modelo brasileiro, inspirado no judicial review norte-americano, combinou a difusão do controle com a concentração em uma Corte Suprema, sempre sob um viés repressivo.

Gilmar Mendes e Paulo Gustavo Gonet Branco (2023) ressaltam que o Brasil optou por confiar à arena política a profilaxia legislativa. Ao STF, cabe atuar como um “legislador negativo”, anulando normas viciadas apenas após sua inserção no ordenamento jurídico.

Seguindo essa linha, segundo Luís Roberto Barroso (2012), ampliar a intervenção judicial na produção normativa poderia subverter a lógica do sistema e o respeito à presunção de constitucionalidade dos atos do poder público. O controle jurisdicional de validade é cercado de rigor formal, e a invalidação de uma norma exige a observância da cláusula de reserva de plenário.

Controle preventivo ou tutela inibitória em processo estrutural?

É nesse ponto que reside a sofisticação dogmática do debate. Uma análise superficial poderia classificar a decisão da Reclamação 88.319/SP como uma usurpação do controle preventivo, limitando a capacidade legislativa dos entes federativos. Contudo, uma análise mais precisa revela que a decisão não institui um controle preventivo em abstrato, mas sim uma extensão do controle repressivo já exercido.

A burla ao teto remuneratório transformou-se em um verdadeiro litígio estrutural, conceito explorado na doutrina processual contemporânea por estudiosos como Sergio Cruz Arenhart e Edilson Vitorelli (Arenhart; Jobim; Osna, 2022; Vitorelli, 2022). Esses litígios surgem quando instituições públicas falham sistematicamente em cumprir um comando constitucional, gerando violações contínuas.

No cenário dos penduricalhos, estabeleceu-se um nefasto jogo de “gato e rato”: o STF declara inconstitucional uma rubrica específica e, em seguida, o ente edita um novo ato normativo disfarçando a mesma vantagem pecuniária sob nova nomenclatura. Desde 2000, o STF já decidiu em pelo menos 12.925 casos relacionados ao teto no serviço público.

Assim, a Suprema Corte, fundamentada no poder geral de cautela e na necessidade de garantir a efetividade de seus precedentes, impôs uma tutela inibitória. Como observou o relator, não é razoável que o tribunal continue a decidir indefinidamente controvérsias sempre que um órgão interpreta a legislação para criar uma nova verba acima do teto. A proibição de novas legislações que burlem o teto não é uma censura prévia, mas sim um bloqueio prospectivo para assegurar a eficácia das milhares de declarações de inconstitucionalidade já proferidas sobre o tema.

Considerações finais: o perigo do precedente e a mutação da jurisdição

A vedação à criação de normas sobre penduricalhos representa um divisor de águas. O sacrifício do modelo clássico de controle repressivo em favor de uma inibição legislativa judicializada pode parecer uma solução rápida contra a imoralidade e o drible institucional, mas a tolerância a atalhos hermenêuticos traz um custo à dogmática constitucional.

A decisão na Reclamação 88.319/SP pode tensionar a dogmática clássica, mas sinaliza não a superação do modelo repressivo, e sim sua transformação estrutural. Diante do que se poderia chamar de um estado de coisas inconstitucional nas finanças públicas — em uma expansão prospectiva da categoria dogmática iniciada com o julgamento da ADPF 347 —, o Supremo deixa de ser apenas um legislador negativo pontual e passa a exercer uma função garantidora prospectiva da força normativa da Constituição.

O desafio das próximas décadas será calibrar essa nova ferramenta processual, assegurando que a proteção da moralidade e da autoridade da corte não aniquile o espaço de conformação política legítima e essencial ao Estado democrático de Direito.