Medidas emergenciais diante de desastres climáticos: urgência e controle

Medidas emergenciais frente a desastres climáticos

Renato Ramalho

A crescente ocorrência de desastres ambientais no Brasil, como inundações, deslizamentos e estiagens severas, coloca o poder público diante de um cenário jurídico e institucional que exige respostas rápidas, além de uma logística instável e alternativas limitadas no mercado.

A Constituição estabelece a dignidade da pessoa humana como um dos seus pilares (artigo 1º, III), e o Estado tem o dever de garantir direitos sociais básicos, como saúde e segurança (artigo 6º). Em situações de desastre, essa obrigação se torna uma prioridade máxima. O princípio da continuidade do serviço público, aliado à necessidade de eficiência (artigo 37, caput), demanda que o sistema jurídico forneça respostas rápidas e eficazes.

Assim, em um contexto de desastre climático, o modelo tradicional de gestão administrativa e fiscal entra em conflito com a urgência e gravidade da situação.

Este artigo examina as ações emergenciais baseadas na Lei nº 14.981/2024, que institui um regime jurídico excepcional para contratações em casos de calamidade pública, em conjunto com a dispensa de licitação prevista no artigo 75, VIII, da Lei nº 14.133/2021, além dos mecanismos orçamentários e fiscais estabelecidos pela legislação.

Regime jurídico excepcional da Lei nº 14.981/2024

A Lei nº 14.981/2024 foi criada em resposta aos eventos climáticos extremos do primeiro semestre de 2024, especialmente no Rio Grande do Sul. No entanto, seu alcance vai além desse episódio. A norma estabelece um regime jurídico excepcional para aquisição de bens e contratação de obras e serviços destinados ao enfrentamento de calamidades públicas.

A aplicação desse regime depende do reconhecimento formal do estado de calamidade pública e da edição de um ato autorizativo específico, com delimitação temporal (artigo 1º, § 1º, I e II). Esses requisitos funcionam como mecanismos de contenção institucional, evitando o uso indevido das prerrogativas em contextos que não são efetivamente extraordinários.

No que diz respeito às contratações públicas, a Lei nº 14.981/2024 permite a dispensa de licitação, a redução de prazos procedimentais, a prorrogação extraordinária de contratos, além da celebração e ampliação do uso de contratos verbais (artigo 2º).

A lei também incentiva a cooperação federativa por meio da flexibilização das atas de registro de preços, permitindo a utilização compartilhada entre entes afetados pela mesma calamidade (artigos 7º e 8º). Essa medida busca promover economia de escala e agilidade na obtenção de insumos, evitando que municípios menores fiquem desassistidos por falta de estrutura técnica para licitar.

Adicionalmente, a fase preparatória é simplificada. A Lei nº 14.981/2024 isenta certas etapas, como estudos técnicos preliminares e gerenciamento de riscos, admitindo instrumentos simplificados que contenham elementos mínimos de justificativa (artigo 3º).

A norma também possibilita a mitigação de exigências de regularidade fiscal e técnica dos fornecedores (artigo 4º), aplicável em casos de restrição comprovada de fornecedores no local do desastre. O objetivo é garantir que o rigor formal não impeça a chegada de mantimentos ou a execução de obras de contenção. A administração, no entanto, deve assegurar que o fornecedor tenha capacidade mínima de execução.

Quanto às alterações contratuais, a lei permite acréscimos de até 50% do valor inicial para obras, serviços e compras, podendo alcançar 100% em contratos de engenharia já em execução (artigos 14 e 16, III). Em todos os casos, é necessária justificativa adequada e concordância do contratado.

O artigo 5º estabelece presunções legais sobre a ocorrência da calamidade, a urgência da contratação e o risco à coletividade. Essas presunções visam evitar a paralisação das ações em um cenário de crise, conferindo maior segurança jurídica ao gestor diante de pressões extremas. Contudo, a presunção é relativa, e não elimina a responsabilização por dolo ou erro grosseiro. A motivação do ato administrativo continua sendo fundamental para a validade da contratação.

As regras de flexibilização e simplificação das contratações públicas previstas pela Lei nº 14.981/2024 não eliminam a necessidade de planejamento, mas a adaptam às circunstâncias emergenciais. Elas reduzem obstáculos formais que possam atrasar respostas essenciais, sem transformar o regime emergencial em um espaço de arbitrariedade. O dever de motivação, planejamento mínimo e controle adequado permanece intacto.

Além disso, no que tange à transparência, destaca-se a obrigatoriedade de registro das contratações no Portal Nacional de Contratações Públicas (artigo 13), garantindo que, mesmo em contextos excepcionais, a lógica da publicidade e prestação de contas seja mantida.

Dispensa emergencial na Lei nº 14.133/2021

Complementarmente, o artigo 75, VIII, da Lei nº 14.133/2021 (Lei Geral de Licitações e Contratos) prevê a dispensa de licitação em situações de emergência ou calamidade pública. A calamidade pública é, em geral, decorrente de eventos naturais que ameaçam a vida, a saúde ou o patrimônio de grupos sociais. A emergência, por sua vez, refere-se à urgência concreta de atendimento para evitar danos significativos.

Esse dispositivo é uma cláusula geral permanente, aplicável a diversas situações, não necessariamente ligadas a eventos climáticos. Diferentemente da Lei nº 14.981/2024, que estabelece um modelo normativo específico com regras próprias de contratação e controle, o artigo 75, VIII, da Lei nº 14.133/2021 atua como um mecanismo permanente e residual para resposta a crises pontuais. Ambos os dispositivos, no entanto, integram um sistema normativo que visa enfrentar situações excepcionais.

O TCU orienta que cabe ao gestor demonstrar a impossibilidade de aguardar o tempo necessário para um certame regular, considerando o risco de prejuízo à segurança de pessoas e bens (Acórdão nº 1.130/2019, Primeira Câmara).

A contratação emergencial deve se restringir ao estritamente necessário para o enfrentamento da crise, com prazo de vigência limitado ao período indispensável, respeitando um máximo de um ano, vedada a prorrogação automática. Assim, a dispensa não pode ser utilizada como um mecanismo permanente para demandas ordinárias, mas sim como uma solução temporária para estabilização imediata da crise.

O processo de dispensa requer instrução técnica adequada, incluindo estimativa de preços, justificativa para a escolha do fornecedor e ratificação pela autoridade superior. O TCU destaca que a urgência não isenta a necessidade de pesquisa de preços (Acórdão nº 1.112/2017-Plenário). Mesmo de forma simplificada, a administração deve buscar preços de mercado para evitar superf