IBS e compras públicas: o artigo 149-C criou uma nova exceção estrutural?

A reforma tributária trouxe à tona discussões acaloradas sobre as alíquotas do IBS e da CBS, além de promessas de neutralidade e os impactos setoriais. Contudo, um aspecto estrutural merece maior atenção, pois pode ser uma das mudanças mais sofisticadas do novo modelo: o regime constitucional das compras públicas.

A Emenda Constitucional 132/2023 introduziu o artigo 149-C na Constituição, estabelecendo uma disciplina específica para a tributação das operações realizadas pela administração pública direta, autarquias e fundações públicas. Segundo esse dispositivo, a arrecadação do IBS e da CBS sobre essas operações será totalmente direcionada ao ente federativo que contrata, com a redução a zero das alíquotas devidas aos demais entes e aumento da alíquota do ente contratante.

Na prática, o tributo continua a ser aplicado normalmente, mas a receita retorna integralmente ao ente que fez a contratação.

Embora a regra pareça técnica, não é trivial.

Incidência preservada, arrecadação redirecionada

Vale destacar que não se trata de imunidade tributária conforme o artigo 150, VI, “a”, da Constituição. O critério material da regra-matriz permanece intacto, com a sujeição passiva sendo do fornecedor e sem eliminação da obrigação tributária.

A única modificação diz respeito ao destino da arrecadação.

No regime convencional do IBS, a receita pertence ao ente de destino da operação. Nas compras públicas, essa arrecadação é direcionada ao próprio ente contratante. Assim, redefine-se, de forma constitucional, quem será o destinatário da receita nessas circunstâncias específicas.

Essa técnica de redistribuição arrecadatória é um mecanismo atípico dentro da estrutura de um IVA de destino.

A singularidade do regime foi ressaltada pela Lei Complementar 214/2025.

O artigo 10, §2º, determina que, nas aquisições feitas pela administração pública direta, autarquias e fundações públicas, o fato gerador ocorre no momento do pagamento. Essa regra contrasta com o caput do mesmo artigo, que estabelece que o fato gerador acontece no momento do fornecimento do bem ou da prestação do serviço.

Dessa forma, temos uma dupla excepcionalidade:

- redirecionamento constitucional da arrecadação;
- deslocamento do critério temporal da incidência.

O impacto financeiro é significativo. Em contratos administrativos de execução continuada ou em casos de atraso no pagamento, o fato gerador pode ser adiado, alterando a previsibilidade do fluxo arrecadatório e a dinâmica financeira das operações.

A questão que surge é: por que o Estado, enquanto consumidor, recebeu um tratamento constitucional diferenciado?

Neutralidade e recomposição financeira

A LC 214/2025 afirma que o IBS e a CBS devem operar sob o princípio da neutralidade, evitando distorções nas decisões econômicas.

Em um IVA clássico, a neutralidade implica em uma tributação uniforme do consumo, independentemente da natureza do consumidor.

Ao garantir que o produto da arrecadação retorne integralmente ao ente contratante, o artigo 149-C busca recompor o impacto financeiro líquido da tributação para o poder público. O tributo é pago, mas a receita volta ao orçamento do ente que contratou.

Economicamente, isso se aproxima de uma neutralização financeira da carga tributária sobre o Estado.

Embora não haja desoneração jurídica da operação, há uma reconfiguração substancial do efeito arrecadatório.

Essa distinção é formalmente relevante. No entanto, materialmente, pode resultar em um tratamento diferenciado entre o consumo estatal e o consumo privado.

O IBS foi projetado como imposto de destino, com a partilha federativa organizada por um Comitê Gestor.

O artigo 149-C não elimina esse desenho, mas cria uma exceção considerável quando o consumidor é a administração pública direta, autarquias ou fundações públicas.

Por exemplo, se um município contrata um fornecedor em outro estado, no regime geral, a arrecadação seguiria o destino da operação. No regime especial, a receita é totalmente direcionada ao município contratante.

Assim, a norma altera pontualmente a dinâmica federativa inicialmente estruturada para o imposto.

Embora se possa justificar essa regra pela preservação do equilíbrio orçamentário dos entes federados, trata-se de um mecanismo singular que relativiza a uniformidade estrutural do modelo.

Consequências práticas e possíveis controvérsias

O deslocamento do fato gerador para o momento do pagamento pode ter efeitos significativos:

- atrasos no pagamento adiariam a incidência;
- contratos de execução continuada gerariam incidência fracionada;
- a dinâmica dos créditos poderia sofrer distorções temporais.

Ademais, o redirecionamento integral da arrecadação pode gerar debates sobre a compatibilidade com a neutralidade econômica e a isonomia federativa. Isso não sob a ótica da inconstitucionalidade, uma vez que a regra está na Constituição, mas em relação aos seus limites interpretativos e aplicação prática.

É provável que o tema ganhe destaque no debate doutrinário e, eventualmente, no contencioso.

Uma inflexão silenciosa no modelo do IBS

A reforma tributária não apenas substituiu tributos, mas também redesenhou a arquitetura federativa e reconfigurou o papel do Estado como sujeito econômico.

Ao instituir um regime específico para as compras públicas, o constituinte derivado criou um arranjo constitucional que não se encaixa perfeitamente nas categorias tradicionais:

- não é imunidade;
- não é mera técnica de repartição ordinária;
- não é simples tributação uniforme.

Nesse modelo, o Estado, ao consumir, continua sujeito à incidência tributária, mas se torna o destinatário exclusivo da receita arrecadada nesse contexto.

O artigo 149-C não elimina a tributação das compras públicas, mas introduz uma exceção estrutural significativa dentro do IVA brasileiro, que pode marcar uma nova fase do federalismo fiscal inaugurado pela reforma tributária.

A forma como essa particularidade será interpretada e aplicada determinará se estamos diante de um mero ajuste técnico ou de uma mudança mais profunda na lógica do modelo de destino.