Das ilhas à ponte: reforma tributária como semente de uniformização decisória do controle externo

Reforma tributária como ferramenta de uniformização no controle externo

A fragmentação decisória das Cortes de Contas subnacionais no Brasil é um problema persistente e significativo. Apesar de estarem vinculados a uma estrutura constitucional comum, reforçada pelo princípio da simetria reconhecido pelo Supremo Tribunal Federal, os Tribunais de Contas estaduais e municipais operam como unidades autônomas, criando interpretações próprias sobre leis de abrangência nacional, como a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Essa dispersão resulta em insegurança jurídica, compromete a isonomia federativa e aumenta os custos de conformidade dos gestores públicos, que enfrentam critérios de avaliação distintos dependendo do órgão fiscalizador.

A preocupação é especialmente intensa no campo do Direito Financeiro, onde a LRF, voltada para a estabilização e prevenção de riscos fiscais, exige um mínimo de uniformidade interpretativa. No contexto das licitações e contratos administrativos, normas gerais de caráter nacional coexistem com interpretações locais, que muitas vezes são contraditórias, mesmo quando os fundamentos fáticos e jurídicos são equivalentes.

Embora tenha sido criada para aprimorar a motivação e a racionalidade das decisões públicas, a Lei nº 13.655/2018, que alterou a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, não resolve o cerne do problema. Apesar de impor ônus argumentativos e atenção a consequências práticas, a lei não estabelece um fórum de convergência obrigatório entre os intérpretes autônomos, nem fornece um mecanismo robusto para estabilizar a interpretação de normas gerais em âmbito nacional, quando múltiplas Cortes de Contas possuem a competência de aplicá-las segundo suas próprias lógicas.

As tentativas de abordar essa questão por meio de vias institucionais têm sido numerosas, mas enfrentaram obstáculos semelhantes. A proposta legislativa mais direta foi o artigo 172 do projeto que resultou na Lei nº 14.133/2021, que atribuía caráter de orientação geral obrigatória às súmulas do Tribunal de Contas da União (TCU). Contudo, o veto presidencial encerrou a iniciativa, alegando que tal vinculação feriria o pacto federativo e a separação de poderes. Esse episódio ilustra um padrão: sempre que um mecanismo nacional de vinculação interpretativa foi proposto, as objeções giraram em torno das mesmas questões.

Carlos Ari Sundfeld apresentou uma alternativa ao sugerir a criação de um Conselho Nacional de Estado (CNE), vinculado ao Congresso Nacional, que teria a atribuição de editar súmulas administrativas e regulamentos técnicos de alcance nacional, limitados a matérias já disciplinadas por normas constitucionais ou legais. Embora o modelo fosse inovador, não oferecia mecanismos procedimentais adequados para garantir a participação efetiva dos entes subnacionais no processo deliberativo.

A PEC nº 188/2019 (PEC do Pacto Federativo) buscou fortalecer o TCU como instância uniformizadora de normas de finanças públicas, através de orientações normativas vinculantes. No entanto, essa proposta gerou apreensões entre os Tribunais de Contas, que temiam que o TCU se tornasse a última instância interpretativa. Mais recentemente, o relatório do Grupo de Trabalho da Reforma Administrativa voltou a sugerir a criação de súmulas vinculantes de controle externo, a serem aprovadas pelo TCU e observadas por todos os Tribunais de Contas.

O balanço dessas experiências revela um impasse: embora o diagnóstico da fragmentação interpretativa seja amplamente aceito, as soluções propostas foram bloqueadas ou enfraquecidas por objeções de natureza federativa e político-constitucional. Soluções viáveis foram prejudicadas por não enfrentarem os custos de coordenação e as resistências presentes no debate.

A reforma tributária como nova perspectiva

Nesse contexto, o modelo introduzido pela reforma tributária (Emenda Constitucional nº 132/2023, regulamentada pela LC nº 227/2026) surge como uma resposta inovadora. O IBS, tributo de competência compartilhada entre estados, Distrito Federal e municípios, levou à criação do Comitê Gestor do IBS (CGIBS), uma entidade pública com independência técnica e administrativa, cuja deliberação é paritária entre os entes subnacionais.

O CGIBS tem, entre suas atribuições, a arrecadação e distribuição do produto da arrecadação do IBS, além da uniformização da interpretação e aplicação da legislação do novo imposto. A magnitude das receitas sob sua gestão, estimadas em R$ 908 bilhões anuais, coloca o CGIBS como a maior entidade de administração tributária subnacional do país.

O controle externo do CGIBS foi estruturado de forma sem precedentes, com a fiscalização atribuída aos entes subnacionais e exercida de maneira coordenada e colegiada pelos Tribunais de Contas competentes, priorizando a atuação em ambiente virtual.

A legislação também determina que um ato conjunto dos Tribunais de Contas regulamentará a governança desse controle, incluindo a indicação de conselheiros e a "uniformização vinculante" de entendimentos entre os tribunais, garantindo a aplicação consistente das normas estabelecidas. Essa opção normativa é contundente: não se trata de harmonização orientativa, mas de um núcleo decisório comum com força vinculante.

Pela primeira vez, órgãos de controle externo que historicamente atuam de forma isolada são reunidos em um arranjo colegiado representativo, com competência para criar entendimentos uniformes e vinculantes sobre normas jurídicas.

Essa estrutura enfrenta os obstáculos que dificultaram propostas anteriores. A uniformização é construída em um espaço colegiado, composto por representantes dos próprios Tribunais de Contas, evitando a "federalização" do controle. Além disso, não há instância revisional, mas um arranjo de atuação conjunta para promover a convergência interpretativa antes ou durante o exercício fiscalizatório.

Embora o modelo se refira ao controle do CGIBS e seja setorial, essa delimitação pode ser uma virtude estratégica. Ao atuar como um laboratório normativo, pode demonstrar se a coordenação colegiada e a uniformização vinculante são capazes de gerar estabilidade interpretativa em um objeto complexo e de grande impacto fiscal.

Se bem-sucedida, essa nova abordagem pode inspirar mudanças no sistema de controle externo como um todo, abrangendo a aplicação de normas nacionais de Direito Administrativo e Direito Financeiro, promovendo responsabilidade fiscal e aprimoramentos sugeridos pela própria experiência.

A reforma tributária pode ter inaugurado não apenas um novo tributo, mas a primeira ponte efetiva entre as ilhas decisórias do controle externo subnacional. Agora, cabe aos Tribunais de Contas regulamentar e implementar o ato conjunto previsto na LC nº 227/2026, demonstrando que é possível deliberar em conjunto e transformar a promessa de uniformização em segurança jurídica, um desafio que é, mais do que técnico, cultural.